La Unión Inter-Parlamentaria (IPU por sus siglas en inglés, el cuerpo mundial de parlamentos y cuerpos legislativos) describe un Congreso como un cuerpo que es establecido de acuerdo con las leyes de un Estado soberano, cuya población representa y sobre cuyo territorio funciona. Mientras ninguna definición puede brindar una descripción precisa de todos los legislativos, todos comparten características importantes.

Los congresos tienen dos requisitos fundamentales: son representativos (elegidos por el pueblo); con la posible excepción de algunós sistemas bicamerales que asignan escaños reservados para ex presidentes o representantes electos de forma indirecta, en algunas naciones latinoamericanas. El otro requisito de los Congresos es ejercen facultades legislativas (consideran y aprueban las leyes del país). Además, la mayoría de los poderes legislativos aprueban gastos del gobierno y aumentos de ingresos, y tienen funciones de supervisión o control relacionadas a las actividades del Poder Ejecutivo. Los congresos también pueden desempeñar una gran cantidad de otras funciones como discusión y debate de temas de interés nacional y participación en actividades internacionales.

La función central de los congresos es considerar y votar sobre las leyes del país (a menudo llamadas “leyes” o “estatutos”). Las propuestas de ley son debatidas y pueden ser enmendadas en el legislativo antes de que se vote sobre ellas. Algunos poderes legislativos prevén la opción de que si el Ejecutivo no promulga la ley dentro de los 10 días posteriores a su aprobación, se convierte en ley de forma automática, evitando el llamado «veto de bolsillo».

Los congresos representan al pueblo de un país que elige a los miembros de las legislaturas a través de elecciones.

Hay dos formas de expresar la naturaleza representativa de los legislativos: i) el Congreso representa al pueblo como un todo, dicta leyes en nombre de éste; ii) cada miembro del legislativo representa a sus electores, incluidos aquellos que votaron por otro candidato o aquellos que no votaron. En la mayoría de los países, los miembros del Congreso son elegidos por el pueblo de un distrito o región determinado –a quienes representan– pero tienen la obligación de “legislar” en pos del interés general de todo el país.

Hay una tercera forma – no oficial – de representación en algunos países. Personas conocidas como “lobbistas” o cabilderos, mismos que actúan en nombre de grupos de interés (por ejemplo, agricultores de trigo, empresas o sectores) para intentar influenciar a los miembros del Congreso en favor de políticas particulares. Muchos países aún no tienen leyes para este tipo de actividades. El riesgo de estos grupos es que pueden intentar favorecer un interés particular que podría estar en conflicto con el interés público. Por ello es uno de los elementos evaluados en el Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa

La mayoría de los legislativos tienen un rol importante al examinar (escudriñar) las actividades gubernamentales (Ejecutivo) y sus gastos, y hacer públicos problemas o deficiencias en el gobierno. Esta función de supervisión podría ser fortalecida en algunos países por un concepto conocido como “gobierno responsable”, en el cual el Ejecutivo es responsable por sus acciones ante el Congreso.

La supervisión puede ser ejercitada a través de un interrogatorio directo a miembros del Ejecutivo (ministros o secretarios de Estado) durante un período especial separado para este propósito (a veces llamado “momento de las preguntas”, «comparecencia» o “interpelación”). Muchos países tienen estos interrogatorios a ministros establecidos en la Constitución y los funcionarios deben contestar las preguntas de los legisladores una vez al mes, por ejemplo. Algunos parlamentos permiten sólo preguntas por escrito y le dan tiempo al Ejecutivo parar preparar una respuesta considerada. Otros permiten sólo preguntas orales o una mezcla de preguntas orales y escritas. En algunos congresos se deben dar aviso antes de preguntas orales para que los ministros o quienes las contesten en nombre del Ejecutivo puedan preparar respuestas detalladas.

Las comisiones legislativas también pueden tener un rol importante para examinar las políticas y actividades del Poder Ejecutivo. En muchos congresos, el sistema de comisiones se refleja en la organización de la administración. En los sistemas parlamentarios, por cada departamento del gobierno hay una comisión equivalente con la responsabilidad de supervisar el departamento administrativo/gubernamental relevante. En los sistemas presidenciales, no siempre es tan exacto. Las comisiones supervisan las políticas del gobierno, pero quizás no haya un departamento o ministerio paralelo para cada una. Por ejemplo, puede haber una comisión sobre educación que examina las políticas de educación del Ejecutivo y cómo son implementadas esas políticas. Es probable que realice investigaciones sobre temas educativos que están dentro del mandato del gobierno y que informen de sus conclusiones al Congreso. Este es un tema muy importante en muchos países. La mayoría de las agencias gubernamentales no comparten la información con los legisladores. Así que habitualmente el debate entre las comisiones se concentra en si pueden conseguir la información, en lugar de analizarla.

Las comisiones establecidas específicamente para una función de supervisión pueden llamarse “comisiones de estimaciones”. Muchos congresos tienen comisiones de “cuentas públicas” o “administración pública” o “finanzas” o «vigilancia de la Auditoría Superior», los cuales son formados especialmente para controlar cómo los gobiernos gastan el dinero asignado (apropiado) para el gasto público. Estas comisiones pueden analizar si el dinero fue gastado de forma adecuada y si fue declarado (una especie de función de auditoría) y también si se cumplieron los objetivos del programa. Muchas veces miembros de esas comisiones están en línea con el gobierno y pueden analizar cómo se gastó el dinero pero el informe puede no divulgarse de forma pública. Existen comisiones que se dedican exclusivamente a controlar, y son conocidas como fiscalizadoras o investigadoras. En muchos países hay una clase de sociedad entre las provisiones de supervisión legislativz y los medios. Los medios son alertados de un tema de administración pública a través del ejercicio de las funciones de supervisión del parlamento. Luego periodistas investigan el tema de forma independiente, para poder informar de forma precisa sobre las actividades del gobierno (Ejecutivo). Esto es así es países donde hay una prensa libre y los legisladores son responsables.

Aunque los congresos son esencialmente cuerpos legislativos, desempeñan muchas funciones no legislativas. Supervisan (escudriñan) al Ejecutivo, debaten temas que no son directamente relevantes a las leyes y aconsejan al Poder Ejecutivo (gobierno) sobre temas como tratados internacionales. Los congresos también contribuyen a las políticas a través del trabajo de las comisiones.

Los debates pueden ser sobre temas de importancia pública, momento durante el cual todos los miembros debaten sobre el mismo tema. En otros momentos los miembros tienen la oportunidad de discutir temas relevantes para sus electores. Una gran cantidad del tiempo de los legisladores pueden usarse para realizar trabajo en las comisiones que podría afectar políticas de gobierno sin necesariamente resultar en nuevas leyes. Ya que la mayoría de los proyectos de ley son iniciados por el Ejecutivo (en algunos países de la región), el tiempo que se dedica al trabajo legislativo puede conocerse como “asuntos gubernamentales”. En los sistemas presidencialistas (excepto Chile), la mayoría de las leyes son iniciadas por el Ejecutivo, pero la mayoría de los proyectos de ley son iniciados por legisladores. Esto significa que a la hora de lograr que un proyecto sea ley, es más fácil hacerlo desde el Ejecutivo. Otra actividad legislativa puede conocerse como “asuntos no gubernamentales” o “asuntos privados de los miembros”. En algunos congresos, un veinte por ciento o más del tiempo de sesión se dedican a asuntos no gubernamentales.

En la mayoría de los Estados democráticos el poder es ejercido por tres instituciones separadas que son independientes entre sí: el legislativo que dicta leyes, el brazo ejecutivo del gobierno (algunas veces llamado “el Ejecutivo”, “el gobierno” o “la administración”) que pone en práctica las leyes al gobernar el país, y las cortes (el Poder Judicial) que decide si las personas han desobedecido las leyes (e impone penalidades si lo han hecho). Las cortes tienen un rol importante en interpretar la Constitución y las leyes del país.

La separación (división) de estos poderes tiene el propósito de proveer un sistema de controles y contrapesos que deberían impedir el abuso de poder que podría producirse cuando todos los poderes son concentrados en las manos de un solo individuo o institución.

La separación de poderes no siempre es una división limpia. En los sistemas parlamentarios, los miembros del Ejecutivo (cabezas políticas de departamentos gubernamentales, a menudo conocidos como “ministerios”) son también miembros del Legislativo. Sin embargo, en América Latina no existen sistemas parlamentarios. También podría haber una conexión entre el Legislativo y el Poder Judicial (cortes).

En el régimen presidencialista, tanto el titular del Poder Ejecutivo -el Presidente de la Nación-, como los integrantes del Poder Legislativo -Diputados y Senadores-, son elegidos en forma popular e independiente uno del otro. En el régimen parlamentario, adoptado por la mayoría de los países europeos, sólo los miembros del Parlamento son elegidos en forma popular y ellos son los encargados de elegir, entre sus miembros, al jefe de gobierno o Primer Ministro.

El brazo ejecutivo del gobierno pone en práctica las leyes (es decir, ejercita el Poder Ejecutivo) dictadas por el Legislativo, a través de departamentos gubernamentales (a veces conocidos como “la administración”, que provee servicios públicos como salud, educación y defensa).

Democracia viene de palabras griegas (“demos”, que significa pueblo, y “kratia”, que significa gobierno) así que mientras las actividades del Congreso reflejen los intereses y valores del pueblo, protejan los derechos de los individuos y traten de la misma forma a todos, más democrático será considerado el cuerpo.

La importancia del pueblo en relación a los legislativos ha evolucionado a lo largo de siglos, en particular durante los últimos dos. Los primeros cuerpos de toma de decisiones que podrían ser identificados como Poderes Legislativos eran más propensos a representar los intereses de ciertos grupos poderosos en la sociedad, y no a la población en su conjunto. A fines del siglo XVIII se sostuvieron debates en países tan diferentes como Estados Unidos y Francia, sobre los derechos del pueblo y cómo deberían ser representados en esas partes de la Constitución que establecían los cuerpos legislativos. Estos debates influenciaron las constituciones de muchos países en la era moderna.

Mientras el principio del rol central del pueblo ahora se acepta ampliamente, algunos Congresos continúan siendo considerados no democráticos o incluso nada más que “sellos de goma” para validar el Ejecutivo (gobiernos). Hay presión global sobre los países para que se vuelvan más democráticos.

Las Naciones Unidas han desempeñado un rol importante en este tema. Uno de los objetivos significativos de la Unión Inter-parlamentaria (IPU, por sus siglas en inglés) es aumentar la democratización de los parlamentos y congresos.

Los congresos que son verdaderamente democráticos comparten una cantidad de características relacionadas con cómo son elegidos, los derechos de los miembros, cómo se dictan y respetan las leyes, si el Ejecutivo responde al Legislativo y si el Congreso está abierto al pueblo. Muchos Legislativos no cumplen con todos estos estándares pero para ser considerados democráticos deberían cumplir con muchos de ellos y estar trabajando para alcanzar otros. Señales de un Congreso democrático incluyen:

Son representativos

• Son elegidos por todos los ciudadanos del país cuyos votos son igualmente importantes; las elecciones son libres y justas (es decir, los ciudadanos pueden votar como desean a través de un sufragio secreto que es contado de forma justa por una agencia independiente);
• Las elecciones se celebran con regularidad para asegurar que el Legislativo siga representando al pueblo; Miembros de Congreso -Los miembros son libres de representar a sus electores de forma honesta sin temor a represalias o castigo (privilegio/inmunidad);
• Los miembros responden a quienes los eligen por desempeñar sus deberes con honestidad; si no cumplen con este deber podrían perder en las próximas elecciones;

Dictado y cumplimiento de leyes

• Sólo los miembros elegidos que conforman el congreso pueden dictar leyes y ninguna otra ley puede aplicarse (aunque este ideal está sujeto a los arreglos de las leyes secundarias/delegadas en muchos países);
• Se reconoce la validez de la ley (es decir, todos incluido el Ejecutivo están sujetos a la ley de la misma forma; todos son iguales ante la ley); Supervisión legislativa.
• El Ejecutivo está sujeto a examen del Congreso (es decir, el Congreso puede interrogar al Ejecutivo sobre temas de administración, en particular en relación a los gastos, y obtener respuestas honestas);

El Congreso y el pueblo

Los procedimientos del congreso están abiertos al pueblo, quien puede visitar el Congreso de forma personal o averiguar sobre sus procedimientos de otras formas, incluso a través de los medios. Los medios son libres de informar sobre los procedimientos como desea.

En las primeras democracias, los ciudadanos tenían un rol directo en el dictado de leyes. Esto se conoce como “democracia directa” y algunos de sus elementos aún existen en algunos sistemas legislativos. La mayoría de los poderes legislativos en la actualidad son democracias representativas. Se dice que los congresos tienen un “mandato” para dictar leyes en nombre del pueblo. En una democracia, si el pueblo no está a gusto con las leyes dictadas por el Congreso, puede elegir otros miembros (o partidos políticos distintos) en la próxima elección.

No hay democracias directas puras pero algunos sistemas que podrían ser descriptos como democracias semi-directas. Suiza, por ejemplo, tiene oportunidades para que los ciudadanos se involucren en el dictado de leyes al participar en referéndums sobre proyectos de ley.

Muchos congresos tienen sistemas bien desarrollados de comisiones que debaten e informan sobre los proyectos de ley (entre otras cosas). Se realizan audiencias públicas durante las cuales los ciudadanos pueden hablarles de forma directa a los miembros del Legislativo que integran la comisión sobre la ley propuesta. A veces se dice que las audiencias públicas son una forma de “llevar el Congreso a la gente”.

Las peticiones, una antigua forma de pedirle al congreso que actúe, también pueden ser consideradas un medio a través del cual los ciudadanos pueden comunicar sus opiniones de forma directa.

Estas oportunidades para que el pueblo se involucre de forma directa en el trabajo legislativo son menos importantes que la responsabilidad principal de los ciudadanos de elegir su Congreso.

Hay dos clases de mandato: “imperativo” y “libre”. Donde hay un mandato imperativo los representantes deben seguir las instrucciones de los cuerpos que representan (habitualmente partidos políticos). Donde hay un mandato libre, los miembros representan al pueblo según sus propias conciencias. Hoy existen muy pocos mandatos imperativos. Muchos ex países comunistas tenían mandatos imperativos hasta fines de la década de 1980. Están prohibidos en muchos países, por ejemplo:Costa de Marfil Francia, España, Corea y Senegal. Sin embargo, en realidad, los legisladores suelen ser miembros de un partido político y es probable que todos los miembros de un partido voten de la misma forma.

En una democracia el congreso dicta leyes a favor del pueblo y esas leyes se aplican a todos en el país. Se sigue que el pueblo tiene el derecho de saber cómo se confeccionan las leyes, qué decisiones se toman y, por encima de todo, qué leyes se dictan. Esta información afecta la forma en que el pueblo vota. Los medios juegan un rol importante al permitirle al pueblo aprender lo que sucede en sus parlamentos al proveerles un comentario independiente sobre los procedimientos. Los medios pueden ser un socio poderoso del parlamento para asegurarse de que el público tenga acceso a información imparcial, precisa y verificable. Por lo tanto es importante en una sociedad democrática que los medios puedan informar de forma libre sobre el parlamento y las elecciones.

La mayoría de los parlamentos publican información sobre lo que se dice así como el registro oficial (o minutas) de las decisiones. La información es factual y rara vez incluye comentarios o análisis de los procedimientos. Los medios también pueden concientizar sobre temas nacionales importantes y ser una influencia de peso sobre temas relevantes para el público, incluida información sobre partidos políticos y políticos.

Muchos congresos tienen una galería o sala de prensa que consiste en periodistas acreditados de diarios, revistas, televisión y fotografía que se especializan en informar sobre los procedimientos parlamentarios. Suele haber reglas que gobiernan el acceso de los medios a los procedimientos, que son designadas para asegurar que la información sea justa y precisa.

Permitir el acceso a los procedimientos parlamentarios es una característica importante de un parlamento democrático.

El congreso representa al pueblo. Mientras más entienda el pueblo cómo funciona el parlamento, mejor podrá elegir sus representantes. El pueblo es una parte esencial del sistema de gobierno democrático y el sistema no puede ser verdaderamente democrático sin la participación pública. El acceso del público puede darse a través de los medios (los medios gráficos, la radio y/o la televisión), a través de programas educativos llevados adelante por el parlamento –a menudo a través de la Internet– y al permitir que el público visite el congreso, en particular durante los procedimientos. La mayoría de los parlamentos permiten que el público observe los procedimientos y las cámaras tienen galerías o balcones públicos para este propósito.

El público puede involucrarse de forma más directa en los procedimientos parlamentarios al participar como oyentes en el trabajo de las comisiones legislativas.

Muchos congresos tienen programas de visitantes que le permiten al público visitar los edificios como parte de una visita guiada. Las guías suelen explicar aspectos de la historia del edificio y explicar cómo opera el congreso. Muchos de ellos también tienen sofisticados programas para enseñarles a niños de escuelas sobre el trabajo parlamentario.

Debido al aumento de la incidencia del terrorismo en los lugares públicos, los parlamentos que están abiertos al público han tenido que introducir medidas de seguridad para proteger a los miembros y al personal del congreso, a los visitantes mismos y también los edificios. Actualmente se les suele pedir a los visitantes que pasen a través de un magnetómetro (que detecta armas y otros objetos o sustancias peligrosas) y que pasen sus pertenencias por una máquina de rayos X, por el mismo motivo. Los congresos modernos intentan encontrar un balance entre mantener seguros a las personas y los edificios y preservar la naturaleza democrática de la institución.

Para que los legislativos sean verdaderamente democráticos, deben representar todas las partes de la sociedad. Las mujeres representan alrededor del 50% del pueblo así que un parlamento sin mujeres (o incluso con muy pocas mujeres) no puede ser representativo del pueblo.

Todas las sociedades consisten en grupos que pueden tener intereses y perspectivas diferentes (así como tener muchos de los mismos intereses y perspectivas), ya sean culturales, étnicas o religiosas. En una democracia, es importante que los valores de toda la población sean reflejados en el parlamento para que pueda representar a toda la población.

La importancia de tener mujeres como miembros del congreso es mucho más significativa, sin embargo, que simplemente asegurarse de que sus intereses (en la medida en que puedan ser diferentes a los de los hombres) estén representados en el congreso. La división estructural más fundamental dentro de todas las sociedades es la de diferencia de género. Un parlamento que no tienen mujeres entre sus miembros no puede legislar para toda la sociedad.

Además, es necesario tener un balance crítico de mujeres miembros del parlamento para que las necesidades de toda la sociedad sean reflejadas en políticas y leyes. Los derechos de las mujeres a la igualdad política con los hombres demandan que no sólo tengan los mismos derechos de votos que los hombres, sino que también debería estar bien representada en los congresos. Esto habrá sucedido cuando las mujeres representen hasta el 50% de los miembros del parlamento (como sucede en la sociedad misma).

En la era moderna, la mayoría de los países contemplan (es decir, permiten) que las mujeres se conviertan en miembros del congreso a través de sus constituciones o leyes electorales pero aún hay muy pocas mujeres miembros del parlamento en muchos países. Esto puede deberse a motivos cultural, económicos o educativos. Muchos países reconocen estas dificultades y tienen programas en marcha para alentar la elección de mujeres representantes.

En muchos países la cantidad de mujeres miembros del congreso aumenta debido a la creciente participación femenina en todos los aspectos de la sociedad. Sin embargo, ningún país ha alcanzado la instancia en la que la mitad de los miembros del parlamento son mujeres. La Unión Inter-Parlamentaria (el cuerpo que represente parlamentos en todo el mundo) lleva un registro de la cantidad de mujeres miembros de parlamentos. Sus registros indican que al 30 de septiembre de 2005, las mujeres representaban un promedio del 16% de los miembros de los parlamentos entre todos los países que entregaron información. El país con el mayor porcentaje de mujeres miembros es Ruanda (49%). Los países nórdicos (incluidos Noruega, Suecia y Finlandia) también tienen un buen porcentaje de mujeres miembros (39,8%). La mayoría de los países tiene una representación mucho menos equitativa de las mujeres y muchos intentan enfrentar este tema por medio de una variedad de métodos.

La forma más efectiva de asegurar una representación más equitativa de las mujeres en los parlamentos en educar a las niñas al mismo nivel que los niños, remover barreras culturales a su participación y alentar a las mujeres a tener la confianza como para presentarse a elecciones y ser legisladoras efectivas.

Como cuerpos democráticos, los congresos están activamente involucrados en educar al público (y en especial a estudiantes) sobre cómo funciona el cuerpo y qué hace. Usan una variedad de medios para alentar al público a aprender sobre el congreso y sus procedimientos son tener que visitarlos en persona. El acceso a los procedimientos varía de parlamento en parlamento.

La mayoría de los congresos tiene sitios web y son el mejor y más completo medio para aprender sobre lo que está haciendo un parlamento. Pueden explicar la historia del congreso y cómo funciona, brindar documentos como la agenda, el programa de bancas y el registro de los procedimientos. Los sitios web de los congresos también pueden brindar una transmisión por Internet de procedimientos en la cámara y en las comisiones, que el público pueden ver y escuchar.

En algunos países es posible asistir a audiencias públicas convocadas por las comisiones en varias partes del territorio. Los informes de medios también pueden informar al pueblo sobre el trabajo de sus parlamentos. Muchos legisladores también informan con regularidad a sus electores lo que han estado haciendo en el parlamento. En algunos países los legisladores usan boletines informativos, reuniones públicas y charlas en escuelas locales para informar al electorado sobre el parlamento. Los miembros esperan que el público piense que hacen un buen trabajo y vote por ellos en la próxima elección.

A su vez, también las organizaciones de la sociedad civil buscan informar al ciudadano en cuanto a la labor legislativa de sus integrantes y cámaras. Sin embargo, esta función de difusión de los miembros es también una parte vital de la sociedad democrática.

Cada congreso es único y distinto, mientras comparte funciones comunes con todos los demás legislativos. Sin embargo, grupos de ellos comparten importantes funciones estructurales y se usa terminología común para describir estos tipos de areglos. Hay dos términos principales característicos para describir amplios tipos de sistemas legislativos: primero, está el modelo del Congreso (presidencial) versus el gabinete parlamentario o modelo de Westminster. Entre estas dos categorías principales hay muchas otras que les deben algo a ambos modelos en un sistema de tipo semi-presidencial. La segunda forma principal de distinguir legislativos es la distinción entre unicameral y bicameral.

La diferencia principal entre el modelo de Congreso (presidencial)  y de parlamento es que en un sistema presidencial la separación de poderes en mucho más estricta que en los sistemas parlamentarios. Las elecciones para el Ejecutivo se celebran de forma separada de las elecciones para el Legislativo. El Presidente es tanto jefe de Estado como de gobierno. Las elecciones legislativas son separadas. De todos modos la separación de poderes quizás no sea absoluta: por ejemplo en Estados Unidos el gabinete es seleccionado por el Presidente con la aprobación del Senado. Es un sistema de pesos y contrapesos donde cada poder tiene control sobre el otro para asegurar un equilibrio institucional. Otros ejemplos de sistemas presidenciales incluyen Indonesia, las Filipinas, México y la mayoría de los países de América del Latina.

El otro tipo principal de legislativo (basado en una distinción estructural) es el modelo de gabinete parlamentario (como el del Reino Unido). En el modelo parlamentarista, todos los miembros del Poder Ejecutivo del gobierno son elegidos como miembros del Parlamento antes de que puedan convertirse en ministros del gabinete (es decir, el Ejecutivo).

Dentro de estas dos amplias categorías estructurales de los legislativos hay muchos otros que usan algunas partes de los dos sistemas y también pueden usar la terminología para referirse a conceptos distintos. Por ejemplo, muchos países con un jefe de Estado separado del jefe de gobierno (es decir, más parecido a un sistema parlamentarista que a un sistema presidencialista) pueden llamar al jefe de Estado Presidente (por ejemplo Alemania e Italia). El algunos gobiernos parlamentaristas el jefe de Estado (un Presidente o monarca) puede ser una más figura ceremonial y no el centro del poder real. Sin embargo, el presidente de Francia (que tiene un primer ministro como jefe de gobierno) es una figura poderosa, por lo que se le clasifica normalmente como semi-presidencial o semi-parlamentario.

La unicameralidad denota la existencia de una sola cámara legislativa, cuya principal ventaja radica en ser «más poderosa», menos onerosa y más expeditiva y eficaz que un sistema bicameral. Entre sus desventajas se destacan la imposibilidad de garantizar la representación territorial y la eliminación de los controles entre cámaras. Dicho sistema fue adoptado por países como Ecuador, Panamá, Perú, Venezuela, Grecia o Portugal, entre otros.

La bicameralidad significa que el Poder Legislativo está compuesto por dos cámaras legislativas y que para la sanción de las leyes se necesita la aprobación de dos cuerpos legislativos, independientes entre sí. Entre las ventajas de un sistema bicameral se destacan: la doble discusión que enriquece el debate y evita caer en decisiones precipitadas, se refuerzan los mecanismos de corrección, se minimizan las posibilidades de incurrir en error y se enriquece el proyecto a partir de dos perspectivas, que no siempre son equivalentes. Entre sus desventajas puede mencionarse que la doble instancia de examen torna más lento y el proceso de formación de las leyes se vuelve más burocrático. El sistema bicameral fue adoptado por países de la región como Argentina, Chile, Colombia, Bolivia, Brasil y México; y en el mundo destacan: Alemania, España, Estados Unidos y Gran Bretaña entre otros.

Además de ser el cuerpo responsable de dictar las leyes del país, el Poder Legislativo, está tambien gobernado por una cantidad de leyes y reglamentos, que suelen rcibir nombres como «leyes orgánicas del Congreso», «Leyes parlamentarias» o «Normas intenas del Legislativo que, por supuesto, son distintas en cada país. Sin embargo, muchas de las mismas clases de leyes se aplican en la mayoría de las democracias.

La fuente más importante de autoridad legislativa es la Constitución del país. Las constituciones –incluso cuando no están escritas– suelen proveer el marco legal básico para los Congresos. Pueden describir si hay una o dos cámaras; cuántos miembros elegidos debería haber; cómo son elegidos los miembros; cuán a menudo se celebrarán elecciones; y cómo deben realizarse los procedimientos. Sin embargo, las constituciones no pueden proveer todos los detalles requeridos para debido funcionamiento para el Congreso. Por lo tanto, gran parte del marco normativo del Congreso se enuentra en estatutos confeccionados por el mismo Congreso, cada una d sus cámaras. Hay tanta variedad de ordenamientos legislativos que sólo es posible dar algunos ejemplos como forma de explicar el concepto.

Hay tres tipos principales de marcos normativos para el Congreso:

1) Primero hay estatutos que son específicos del Poder Legislativo. Por ejemplo, quizás haya una ley de privilegios legislativos que establece las inmunidades y derechos del Congreso y sus miembros. Puede haber una ley de precintos congresionales que controla el acceso a los precintos, en particular, por ejemplo, si la policía, que es parte del Ejecutivo, tiene acceso o no al edificio del Congrso, que es diferente a otras partes del país (lo que refleja la separación de poderes). Puede haber una ley de herencia legislativa que protege la estructura de los edificios sede de las cámaras y su mobiliario. Puede haber leyes de apropiación especial que proveen el presupuesto requerido para administrar el Congreso.

2) El segundo tipo de marco normativo consiste en las reglas que gobiernan los procedimientos de los legislativos (las reglas de procedimientos u órdenes vigentes). En algunos congresos estas reglas pueden tener un estatus constitucional o de estatuto, pero en la mayoría de los casos pueden cambiarse con el voto de una mayoría de miembros de la cámara.

3) El tercer tipo de marco normativo legislativo, y por lejos la más sustancial, es el cuerpo de leyes generales (o secundarias) que de alguna forma se refieren o se aplican al Congreso. Ejemplos pueden incluir legislación financiera, legislación de derechos de autor o leyes de archivos.

El privilegio legislativo o fuero, es el conjunto de derechos e inmunidades que tienen un legislativo y sus miembros, que los deja exentos de cumplir con ciertos aspectos de las leys generales del país. También puede aplicarse a personas que no son miembros, por ejemplo a testigos que brindan evidencia a una comisión del Congreso o personal del cuerpo legislativo. El privilegio legislativo puede ser otorgado por la Constitución, una ley de derechos o leyes especiales. Se aplica de forma diferente en distintos países pero la mayoría tiene algún tipo de forma de privilegio legislativo. Puede aplicarse a discursos, documentos y acciones.

El concepto de “privilegio” es muy antiguo. Quizás sea desafortunado que aún se use la vieja palabra porque ahora usamos la palabra “privilegio” para implicar que algo es injusto y no es apropiado donde las personas deberían ser iguales (es decir, ante la ley). El privilegio legislativo se entiende mejor como una protección especial para los congresos, miembros y otras personas involucradas en los procedimientos legislativos. Les permite desarrollar sus funciones según su consciencia, sin temer castigos.

Tradicionalmente los derechos e inmunidades eran vistos como necesarios para proteger a los poderes legislativos y ejecutivos del Estado. Uno de los primeros casos del uso de esta prerrogativa la encontramos en el siglo XII en Inglaterra, donde se involucró a un miembro de la Casa de los Comunes en alta traición pues el miembro Haxey había presentado una denuncia contra el comportamiento inmoral del rey Ricardo II, quien en venganza lo sentenció a muerte en 1392 por alta traición. Su abogado argumentó con éxito que debía ser protegido del castigo porque el documento era parte de los procedimientos del Parlamento y el legislador se salvó.

El concepto de privilegio puede ser ilustrado al considerar la ley de difamación. Los miembros del Cogreso pueden sentir es necesario criticar a alguien, quizás un miembro del gobierno. El mismo derecho se aplica a un ciudadano que brinda evidencia para una comisión, o a personal legislativo que publica comentarios críticos. Si las críticas se realizaran fuera del Congreso, el miembro podría ser demandado en una corte al alegar difamación y podría requerírsele que demuestre que los comentarios no fueron difamatorios. Si es encontrado culpable, una corte podría ordenar que el miembro le pague daños (a menudo una gran cantidad de dinero) a la persona que fue difamada. Si esto sucediera, los miembros del Congreso se verían severamente limitados en lo que podrían decir en la Asamblea. Sin libertad de discurso no les resultaría fácil a los miembros escudriñar el ejecutivo o expresar opiniones. Aunque el concepto de privilegio se usa a menudo en relación al discurso, es mucho más amplio y en muchos países cubre todo lo dicho, hecho y escrito durante los procedimientos parlamentarios.

La protección del “privilegio” en general sólo se aplica cuando de otro modo la ley impediría que los miembros del Poder Legislativo llevaran adelante sus funciones. En la mayoría de los casos su aplicación queda limitada a procedimientos del congreso (a menudo incluidos sus comisiones) aunque en un puñado de países la protección se aplica de forma más amplia. En general, sin embargo, un miembro de la oposición que participa en una revuelta ilegal contra el gobierno no estaría protegido por el “privilegio”.

En algunos países la protección puede ser “levantada” por el legislativo mismo (es decir, una votación en la cámara puede evitar que la protección se aplique en un caso particular). Además, en muchos países el privilegio legislativo no se aplica en relación a crímenes serios, en especial donde el miembro es descubierto en el acto de cometer el crimen. En otros países, la protección es absoluta y no puede ser pasada por alto ni por el Congreso (a no ser que la ley que la sostenga fuera abolida) ni por un miembro. Privilegios/inmunidades importantes incluyen la libertad de discurso en el legislativo, no permitir que los procedimientos judiciales interrumpan los procedimientos legislativos, el derecho a demandar ciertos documentos y que ciertas personas brinden evidencia.

El concepto de desacato del Congreso está asociado con privilegio pero no es lo mismo. Las inmunidades particulares provistas para la institución legislativa, sus miembros, su personal, testigos y otras personas asociadas con procedimientos legislativos son protecciones definidas.

Los actos u omisiones que podrían ser considerados como “desacatos” no están necesariamente definidos. Consisten en cualquier cosa que impida que el Congreso lleve adelante sus funciones o que los miembros concreten su deber Legislativo. Muchos congresos tienen el poder de castigar a las personas que se encuentran en desacato con el cuerpo legislativo (por ejemplo, si un testigo que aparece ante un comisión legislativa dice mentiras deliberadas). Los congresos pueden tener una comisión especial para considerar casos que involucran privilegios legislativo y temas de desacato.

Las reglas que gobiernan los procedimientos en el Congreso (reglas de procedimiento a veces conocidas como órdenes vigentes) son distintas en cada cuerpo (aunque también hay muchas similitudes entre distintos legislativos). Gobiernan la forma en que los legisladores debaten temas y toman decisiones. Una observación puntual de las reglas de procedimiento significa que las leyes se aprueban de acuerdo a los requisitos de la Constitución y que hay certeza sobre su validez.

Todas las reuniones necesitan reglas para asegurar que los temas se discutan de forma apropiada y que las decisiones sean verdaderos reflejos de las opiniones de los participantes. Mientras más importantes sean las decisiones más importante es respetar las reglas por las que son tomadas.

Las reglas de procedimiento (órdenes vigentes) suelen ser aprobadas por el Congreso (o cámara en un sistema bicameral) mismo y por lo tanto pueden ser enmendadas del mismo, lo que provee flexibilidad. Esto también significa que las órdenes vigentes han sido aprobadas por la mayoría de los miembros en una Cámara para que sea razonable prever que sean cumplidas. Muchas de las órdenes vigentes se basan en provisiones constitucionales relacionadas al Congreso mientras otras son diseñadas para asegurar que una sesión se desarrolle de forma ordenada.

En todos los congresos las reglas de procedimiento son diseñadas para garantizar que los procesos importantes son llevados adelante de forma correcta.

También protegen los derechos de los miembros a asegurar que tengan una oportunidad justa para hablar en los debates. A la vez, brindan un balance entre permitirles a los miembros que hablen y asegurar que los proyectos sean votados de una forma eficiente. Las reglas también contemplan una conducta ordenada para las actividades y estipulan penalidades ante una conducta desordenada.

La mayoría de los congresos tienen reglas de procedimiento muy amplias y las actividades más comunes en la cámara están cubiertas por ellas. Es común que haya cientos de órdenes vigentes aunque sólo una fracción sea mencionada cada día de sesión. La siguiente es una lista de sólo unos pocos temas cubiertos por las reglas de procedimiento/órdenes vigentes en muchos congresos: cómo se convoca al Legislativo para la apertura de una nueva sesión; cómo se elige el presidente de la Cámara; la producción de archivos de las sesiones; cómo se toman las decisiones y se realizan las votaciones; cómo se considera, modifica y vota la legislación; reglas sobre el derecho y la forma del discurso (como asegurarse de que no se use lenguaje ofensivo); la duración de tiempo máxima que puede hablar un miembro sobre un tema; cómo se concluyen los debates; cómo se forman las comisiones y cuáles son sus poderes, y qué penalidades debería haber para ciertas violaciones de las órdenes vigentes.

Todos los congresos tienen algún medio de asegurarse de que las órdenes vigentes sean respetadas por los miembros. Las penalidades por desobedecer las reglas suelen ser especificadas en las órdenes vigentes mismas aunque siempre hay un elemento de discreción por parte del presidente de la Cámara.

La mayoría de los miembros no desobedecen las reglas de procedimiento/órdenes vigentes de forma intencional sino que durante el intenso ambiente político de una Cámara las emociones pueden ser fuertes y se puede perder el temperamento. Las violaciones típicas de las órdenes vigentes son que los miembros interrumpan a otros con interjecciones, que los miembros hagan acusaciones sobre otros miembros, usar lenguaje “no legislativo” u ofensivo (como llamar a otro miembro un “mentiroso”, o negarse a obedecer una orden del funcionario que preside la sesión).

En la mayoría de los poderes legislativos el presidente de la Cámara le advertirá a un miembro que cometa una infracción que retire el comentario ofensivo o cese en su conducta ofensiva. Sin embargo, la mayoría de las órdenes vigentes no requieren que el presidente les dé a los miembros una segunda oportunidad y suele depender de la discreción del mismo.

Cada país tiene su propia ley electoral que suele expandir las provisiones constitucionales para las elecciones. La ley suele cubrir todos los aspectos de la conducta de las elecciones. Dos de los aspectos más importantes de las elecciones son que el voto de cada ciudadano es igual (“una persona, un voto”). En las democracias, las elecciones son realizadas por cuerpos independientes para asegurar que sean expresiones verdaderas de los deseos del pueblo. Para que esto suceda, el derecho al voto debería otorgársele a tantas personas como sea posible (la mayoría de los países tienen algunos límites sobre el derecho al voto, como personas con enfermedades mentales serias o que fueron condenadas por delitos criminales). Hace falta un mecanismo para asegurar que la gente no vote más de una vez (habitualmente un padrón electoral que es marcada cuando la personas emite su voto). Los lugares donde se realizan las elecciones (sedes electorales) deben ser suficientes y accesibles para facilitar la votación.

En casi todos los congresos los miembros son iguales hasta el punto que cada uno de ellos tiene el derecho de emitir un voto en relación a las preguntas de los proyectos de ley que se presentan ante la cámara, ya sean votos sobre leyes propuestas u otras mociones. Además de esta igualdad fundamental hay circunstancias en la que los miembros pueden tener diferentes derechos según el sistema y si el miembro ocupa una oficina legislativa en particular.

Cada legislativo nombra (o elige) un funcionario que preside –a veces llamado vocero o presidente– quien actúa como moderador de la reunión del Congreso (procedimientos). Él o ella es el “primero entre iguales” de los miembros del cuerpo y a veces tiene un estatus diplomático más alto que otros miembros. Además, puede recibir un salario más alto y tener una oficina más grande, más personal y otros recursos. El algunos congresos el presidente tiene un “voto depositado” que podría significar que tiene un voto adicional en el evento de un empate. El presidente puede tener “sólo un voto depositado”, lo que significa que habitualmente no vota, pero podría votar para resolver un “punto muerto” (es decir, que los votos de ambos lados sean iguales), y así tener el voto decisivo. Esto puede variar entre los diversos Legislativos de América Latina.

En la mayoría de los congresos hay una cantidad de otros funcionarios  que tienen más recursos y estatus que otros, incluidos presidentes de comisión, líderes de bloques partidarios, o punteros (encargados de organizar a sus colegas del mismo partido político, en especial en cuanto a la votación).

El factor principal que afecta los derechos de los miembros se produce en los sistemas parlamentaristas donde los miembros del Ejecutivo también son miembros del Parlamento. Los miembros del Ejecutivo (a menudo llamados “ministros”) pueden ser conocidos como “hombres de las primeras bancas” (porque sus asientos están al frente de la cámara). Otros miembros (a menudo conocidos como “hombres de las últimas bancas” o “miembros privados”) ocupan los asientos restantes. Es este tipo de sistemas parlamentaristas, la primera banca –los ministros– puede tener el derecho de presentar proyectos de ley que no están disponibles para los miembros privados y de hablar más tiempo que los miembros privados durante los proyectos de ley.

En la mayoría de los congresos la mayor parte de los procedimientos se dedica a asuntos gubernamentales (en especial a la consideración de propuestas de leyes iniciadas por el gobierno). En Chile, hasta el 17 de septiembre de 2005 (el día en que el entonces presidente Lagos firmó la entrada en vigencia de la nueva Constitución) el Poder Ejecutivo en la esfera legislativa fue sustentado, principalmente, en la iniciativa legal exclusiva (la capacidad de presentar leyes) del Presidente de la República. Los asuntos que quedaron bajo la regla de la exclusividad eran tan extensos que superaron el modelo presidencial “puro”. Los miembros del Congreso, en estos temas, carecían por completo de iniciativa legal, pero aún más, durante el proceso legislativo, tenían un campo de acción limitado debido a las “urgencias” que podía imponer el Ejecutivo sobre ellos. Esta limitación mantuvo la supremacía presidencial. El Ejecutivo aplicó la regla de exclusividad, no sólo para temas canónicos, incluidos en constituciones liberales, sino para todos los temas que involucraran gastos públicos. Sin embargo, a menudo hay períodos especiales separados durante los cuales sólo los miembros privados (comunes) pueden hablar.

Esto varía de un Congreso a otro pero ahora es poco habitual que los miembros del cuerpo legislativo no reciban compensación. La cantidad del pago también varía y podría ser el equivalente de un salario de tiempo completo de un profesional. En otros países, el Legislativo no sesiona durante muchas horas o durante muchos días y la posición de un legislador se considera un puesto de medio tiempo.

Si los miembros no recibieran un salario y otros beneficios, sólo los independientemente adinerados podrían presentarse a elección. En épocas pasadas sucedía esto. La política se consideraba un pasatiempo para los adinerados o los aristócratas. Este sistema estaba lejos de ser democrático ya que quienes se convertían en miembros del Congreso no podían comprender las necesidades, o actuar en nombre, de las personas comunes.

Además de un salario los miembros del Congreso pueden recibir apoyo para gastos ocasionados al viajar desde y hacia la sede del Legislativo, las reuniones de comisión, pagos para cubrir gastos de alojamiento para permitirles asistir a las sesiones y a las reuniones de comisión, autos, pasajes de avión y/o tren para viajes relacionados a la actividad legislativa, apoyo para mantenimiento y personal de una oficina electoral y a veces una oficina en el Congreso también, financiamiento público para servicios de impresión, correo y computación, y un plan de pensión. Hay muchos otros beneficios disponibles para los congresistas en algunos países,  algunos  tienen recursos disponibles para que los miembros puedan entregar becas escolares a niños necesitados o subsidios a madres con más de ocho hijos y para organizaciones de la sociedad civil, por ejemplo. Esta prerrogativa “social” a sido muy polémica a los largo de los años debido al poco acceso a la información sobre dónde se ha asignado el dinero. Los beneficios en general se ofrecen para que ciudadanos talentosos puedan presentarse a elecciones sin importar sus circunstancias financieras personales.

Muchos congresos tienen códigos de conducta que se aplican a sus miembros. Tienen por objetivo informar a los miembros y al público de los estándares de comportamiento esperados de los miembros del cuerpo.

Los códigos de conducta pueden cubrir temas como conflicto de interés. Un miembro puede o no participar en los procedimientos si tienen un interés financiero o de otro tipo en el resultado, o, de forma alternativa, puede requerirse que un miembro declare cualquier interés de ese tipo antes de participar en los procedimientos. Si un Congreso tiene un código de conducta para miembros es probable que prohíba que el miembro acepte dinero por cualquier aspecto de sus deberes legislativos, a no ser que el dinero sea un salario financiado de forma pública para cubrir costos oficiales (y aprobados) como viaje, alojamiento, correo y apoyo administrativo que está directamente relacionado con ser un miembro del Poder Legislativo.

Una vez que un miembro del legislativo es elegido, representa al pueblo (o al menos a aquellos que tienen ciudadanía). Esto incluye a toda la población, ya sea que hayan votado por el miembro, por otro candidato, o no hayan votado.

Los ejemplos de cómo los miembros representan a la gente son variados y dependen del sistema político particular y de la relación que tienen los miembros individuales con sus electorados. Como mínimo los miembros intentan actuar según los intereses de sus electores al aprobar buenas leyes.

Las formas en las que un miembro del Congreso actúa en nombre de sus electores son más evidentes en electorados de un sólo miembros donde los miembros tienen una oficina en el distrito (u otra división electoral por la que fue electo). Los miembros del público pueden visitar al representante en su oficina para pedirle que actúa en favor suyo en algún problema o disputa con un departamento del gobierno. Los temas comunes para los que el público busca la ayuda de su legislador en relación a una disputa con el Ejecutivo incluyen:

– Temas de inmigración (por ejemplo, una visa, un permiso de residencia o la búsqueda de ciudadanía por parte de un familiar que vive en el extranjero y que el gobierno no responda con rapidez al pedido)

– Asuntos de veteranos de guerra (por ejemplo, un pedido de pensión para un ex miembro de las fuerzas militares y que el departamento relevante lo niegue o sea lento para responder)

– Servicios de salud (por ejemplo, retrasos excesivos al brindar operaciones financiadas con fondos públicos u otros servicios de salud).

En sistemas de representación proporcional, los miembros están menos interesado en comunicarse con sus electores. Este es uno de los motivos por los cuales fue introducida la prerrogativa “social” de los miembros. Los miembros también pueden estar muy involucrados en temas locales como nuevos caminos o puentes, nuevas instalaciones deportivas, o una nueva escuela u hospital, donde este tipo de instalaciones son financiadas por el dinero público.

Es una ley o estatuto que fue aprobada por el legislativo de acuerdo con los requisitos de la Constitución, ya sean escritos o no escritos. En algunos países el Ejecutivo podrían tener poder de veto sobre leyes aprobadas por el Congreso. Si este es el caso, la aprobación del Ejecutivo podría no ser una parte necesaria de dictar una ley.

Es una propuesta que debe ser considerada por el Congreso y acordada antes de que pueda convertirse en ley. Los Congresos suelen tener la autoridad de enmendar leyes o rechazarlas. por lo regular la(s) Cámara(s) envían los proyectos de ley a una comisión (o vairas) con experiencia en el tema. La Cámara puede tomar en cuenta las opiniones de la comisión al decidir si vota a favor de la propuesta de ley, o si la modifica antes de aprobarla.

Una “Cámara” es una vieja palabra para designar una Sala y es usada para indicar el espacio donde se reunen todos los legisladores pertenecientes a una misma Cámara (Senado o Cámara de Diputados en los sistemas bicamerales).

Menos de un tercio de los poderes legislativos del mundo tienen dos cámaras, pero la mayoría de los Congresos más grandes son bicamerales.

Este es el nombre que se le da al procedimiento usado en algunos legislativos para permitir un análisis detallado de los proyectos de ley, a menudo conocido como “etapa de comisión”.

Las reglas de procedimiento que gobiernan la etapa de la comisión son más flexibles que cuando el Congreso no está “en comisión”, y de esta forma permite que los miembros hagan preguntas y obtengan respuestas del miembro (a menudo el ministro o secretarío de Estado relevante) que propone la ley.

Este es el nombre usado en muchos legislativos para la copia oficial de los procedimientos, el registro de lo que se dice en el cuerpo. El nombre “Hansard” proviene de una persona que realizó este servicio en el parlamento británico en el siglo XIX, aunque los procedimientos de parlamento se hicieron públicos cientos de años antes. Los congresos democráticos publican registros o resúmenes o procedimientos que pueden estar separados del registro oficial (minutas) de la decisión tomada. La tecnología moderna como “reconocimiento de voz” ahora es usada por periodistas en lugar de los más tradicionales apuntes.

Petición quiere decir “pedir” o “solicitar”, y una petición legislativa es un pedido de ciudadanos para que el congreso realice ciertas acciones. Las peticiones son un recordatorio moderno del derecho antiguo de los súbditos de solicitar reparaciones por quejas por parte del Ejecutivo. Muchos congresos tienen este tipo de procedimiento por el cual los ciudadanos pueden realizar pedidos al Poder Legislativo, los cuales están dentro de su poder y jurisdicción. El pedido habitualmente se realiza en la forma de un documento que puede estar firmado por varios miles de personas. Las peticiones suelen ser informadas al Congreso ya sea por un miembro, por el secretario general/funcionario o por los ciudadanos interesados. Algunos poderes legislativos envían las peticiones a una comisión que luego puede aconsejar al Pleno sobre cómo responder. En otros, la petición puede ser enviada al Ejecutivo para la toma de una decisión o acción. En muchos congresos es poco probable que el procedimiento resulte en la reparación de la queja aunque de todos modos puede tener valor al concientizar sobre un tema.

La cantidad mínima de miembros que deben estar presentes para que se realicen los procedimientos se conoce como quórum. La mayoría de los legislativos tienen reglas sobre cuántos miembros deben estar presentes antes de que puedan comenzar los procedimientos, generalmente el 50% mas uno. Esto a veces se aplica también a las comisiones. En la mayoría de los casos, todos los miembros del Congreso no puede estar presentes cuando una cámara sesiona (estas faltas pueden ser justificadas por debido a enfermedades u otros encargos legislativos que les impidan asistir a la sesión). Las reglas del quórum aseguran que las decisiones tomadas son un reflejo justo de las opiniones de la cámara aunque algunos miembros estén ausentes. En algunos congresos el quórum debe estar presente antes del comienzo de los procedimientos y para que un voto formal sea legítimo, pero se le presta poca atención a cuántos miembros están de hecho presentes durante las sesiones. Los quórum pueden ser una cantidad fija o un porcentaje de los miembros totales de una cámara.